Ο μηχανισμός προσαρμογής των συνόρων άνθρακα (CBAM) της ΕΕ επιβάλλει φόρο στα εισαγόμενα αγαθά που έχει σχεδιαστεί για να αντικατοπτρίζει την περιεκτικότητα αυτών των αγαθών σε άνθρακα. Όμως η φορολόγηση του άνθρακα στα σύνορα είναι πολύ πιο περίπλοκη εξηγεί ο James Bushnell στο Ενεργειακό Ινστιτούτο στο Haas που δημοσιεύει το Energypost .
Αλλά ο CBAM έχει ελαττώματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν. Φορολογεί τον άνθρακα των εισαγόμενων συντελεστών παραγωγής που παρέχονται στους παραγωγούς της ΕΕ, αλλά όχι τον άνθρακα των ίδιων συντελεστών παραγωγής εάν εισάγονται ως τελικά προϊόντα.
Η λήψη (και η εμπιστοσύνη) λεπτομερών μετρήσεων εκπομπών θα είναι δύσκολη.
Υπάρχει κίνδυνος «ανακατατάξεων»: οι προμηθευτές στέλνουν τα καθαρά προϊόντα τους στην ΕΕ, αλλά εξακολουθούν να παράγουν βρώμικα προϊόντα που απλώς στέλνουν αλλού, περιορίζοντας τις αναμενόμενες περικοπές στις παγκόσμιες εκπομπές.
Δεν υπάρχει ελάφρυνση των τιμών του άνθρακα για τους παραγωγούς της ΕΕ που πωλούν τα προϊόντα τους εκτός Ευρώπης. Και ο CBAM θα μπορούσε να δώσει κίνητρα σε άλλες περιοχές να εφαρμόσουν συστήματα τιμολόγησης άνθρακα που διαπραγμαατεύονται στο σύστημα, επιβραβεύοντας έτσι εισροές που είναι πιο εντατικές σε άνθρακα από τους ανταγωνιστές της ΕΕ (κάτι παρόμοιο συνέβη στις ΗΠΑ όταν δοκίμασαν το Σχέδιο Καθαρής Ενέργειας). Αυτά τα ελαττώματα θα πρέπει να ληφθούν υπόψη στην πορεία μέχρι την πλήρη εφαρμογή του CBAM το 2026, τονίζει ο Bushnell.
Αντιμετώπιση της διαρροής εκπομπών
Μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις που αντιμετωπίζει κάθε δικαιοδοσία που προσπαθεί να μετριάσει την κλιματική αλλαγή μέσω της τιμολόγησης του άνθρακα, των ανώτατων ορίων ή οποιουδήποτε κανονισμού που αυξάνει το κόστος για τις τοπικές επιχειρήσεις, είναι η αντιμετώπιση της διαρροής εκπομπών σε άλλες δικαιοδοσίες. Ορισμένες επιχειρήσεις θα αναζητήσουν μέρη με λιγότερους κανονισμούς και χαμηλότερο κόστος, άλλες απλώς δεν θα είναι σε θέση να ανταγωνιστούν επιχειρήσεις που ήδη παράγουν σε μη ελεγχόμενες περιοχές και χώρες.
Για περισσότερο από μια δεκαετία, το πιο κοινό εργαλείο για τον περιορισμό της διαρροής από περιοχές με συστήματα ανώτατου ορίου και εμπορίου ήταν η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπών –το νόμισμα των συστημάτων ανώτατου ορίου και εμπορίας– σε επιχειρήσεις που συνεχίζουν τις δραστηριότητές τους στο τοπική αγορά.
Αυτή η τεχνική, που ονομάζεται Κατανομή με Βάση την Παραγωγή (OBA), διαφέρει από άλλες μορφές δωρεάν δικαιωμάτων, καθώς αυτά συνδέονται με την παραγωγή του αποδέκτη στην περιοχή με ανώτατο όριο.
Η ιδέα είναι ότι οι επιχειρήσεις ανταμείβονται (με τη μορφή δικαιωμάτων) επειδή δεν μετακινούν την επιχείρησή τους, αλλά εξακολουθούν να έχουν ένα κίνητρο (καθοδηγούμενο από την τιμή στην αγορά άνθρακα) να μειώσουν το ποσοστό εκπομπών τους. Με άλλα λόγια, παίρνουν κίνητρο να συνεχίσουν να παράγουν, αλλά με τρόπο λιγότερο εντάσεως άνθρακα.
Είναι μια κομψή μερική λύση στο πρόβλημα της διαρροής στη θεωρία, αλλά στην πράξη έχει υποστεί προκλήσεις μέτρησης και πολιτικές διαμάχες, με αποτέλεσμα οι κατανομές να έχουν συνδεθεί τόσο με την πολιτική επιρροή όσο και με τον πραγματικό κίνδυνο διαρροής. Η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων σημαίνει επίσης διαφυγόντα έσοδα για τις δικαιοδοσίες που διαφορετικά θα μπορούσαν να δημοπρατήσουν αυτά τα δικαιώματα.
Από την κατανομή στα τιμολόγια εισαγωγής
Η κατανομή με βάση την παραγωγή φαίνεται τώρα να είναι μια γραφική, νεοφιλελεύθερη ιδέα σε αυτήν την εποχή των υψηλών δασμών και των εμπορικών πολέμων. Το νέο εργαλείο de jure είναι ο Μηχανισμός Προσαρμογής Συνόρων Άνθρακα (CBAM). Αν και αυτό είναι ένα γενικό όνομα, στην πράξη ο CBAM έχει καταλήξει να σημαίνει φόρο επί των εισαγόμενων αγαθών που έχει σχεδιαστεί για να αντικατοπτρίζει την περιεκτικότητα σε άνθρακα αυτών των αγαθών. Για τους πολιτικούς που θέλουν να δώσουν προτεραιότητα στην προστασία των τοπικών βιομηχανιών και την άντληση κεφαλαίων, ο CBAM (όπως και κάθε άλλος δασμός εισαγωγής) είναι πολύ ελκυστικό. Φυσικά, το θέμα δεν υποτίθεται ότι είναι ο προστατευτισμός, αλλά μάλλον η προσπάθεια αποκατάστασης ενός ανταγωνιστικού πεδίου στον οποίο οι τοπικές βιομηχανίες μπορούν να εξακολουθούν να ανταγωνίζονται, ενώ παράλληλα πληρώνουν για τις εκπομπές άνθρακα.
Η Ευρώπη πρωτοστατεί στην ιδέα του CBAM. Η ΕΕ βρίσκεται σε δοκιμαστική φάση του CBAM της αυτή τη στιγμή και σχεδιάζει να εφαρμόσει την πρώτη φάση δεσμευτικών κανονισμών της το 2026.
Υπάρχουν πολλές πτυχές της εφαρμογής του CBAM της ΕΕ που είναι εντυπωσιακές και άλλες, ως πιθανές “νάρκες ξηράς” που θα μπορούσαν να μειώσουν ή ακόμα και να αναιρέσουν τα οφέλη της πολιτικής.
Ελαττώματα του CBAM
Πρώτον, ο CBAM της ΕΕ πρόκειται αρχικά να εφαρμοστεί μόνο σε επτά κατηγορίες προϊόντων - αλουμίνιο, σίδηρος, χάλυβας, λιπάσματα, τσιμέντο, ηλεκτρική ενέργεια και υδρογόνο.
Αυτό σημαίνει ότι θα εφαρμοστεί τιμή άνθρακα για τον εισαγόμενο χάλυβα που πηγαίνει σε ένα αυτοκίνητο που παράγεται στην Ευρώπη, αλλά δεν θα εφαρμόζεται τιμή άνθρακα στον χάλυβα εάν ολόκληρο το αυτοκίνητο κατασκευάζεται κάπου αλλού και αποστέλλεται στην Ευρώπη. Ενώ τα στοχευμένα προϊόντα είναι από τα πιο εντάσεως άνθρακα, πολλά είναι επίσης βασικές εισροές σε τελικά προϊόντα που διακινούνται διεθνώς. Η εργασία μιας ομάδας Ευρωπαίων οικονομολόγων κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο CBAM περιορισμένων αγαθών «βελτιώνεται οριακά μόνο στο σενάριο χωρίς [καμία] προσαρμογή των συνόρων».
Δεύτερον, ο CBAM θα επιτρέπει σε μεμονωμένες πηγές να διεκδικούν εντάσεις άνθρακα για συγκεκριμένες πηγές. Η μέτρηση και η επαλήθευση της έντασης άνθρακα των μεθόδων παραγωγής μιας συγκεκριμένης εγκατάστασης μπορεί να είναι μια χρονοβόρα διαδικασία σύμφωνα με την ομάδα Low Carbon Fuel Standard στο California Air Resources Board. Ενώ οι «καθαρές» εταιρείες θα έχουν κίνητρο να επαληθευτούν ως καθαρές, δεν είναι σαφές πόσο γρήγορα θα λειτουργήσει αυτή η διαδικασία ή πόσο θα εφαρμοστεί η εποπτεία της ΕΕ στην επαλήθευση. Η δυσκολία να καταλήξουν στις βαθμολογίες άνθρακα είναι ένας από τους μεγάλους λόγους που η ΕΕ ξεκινά με μόνο επτά κατηγορίες προϊόντων. Λένε ότι από το 2026 θα μελετήσουν την επέκταση του CBAM σε περισσότερα αγαθά, πιθανώς μέχρι το 2030.
Πέρα από τον χρόνο και την προσπάθεια που απαιτείται για τη μέτρηση και την επαλήθευση, οι βαθμολογίες άνθρακα σε συγκεκριμένες πηγές δημιουργούν έναν άλλο σημαντικό μειονέκτημα: την ανακατανομή. Ενώ ο ορισμός της ανακατασκευής, όπως η διαρροή, είναι κάπως ρευστός, η γενική ιδέα είναι ότι οι προμηθευτές εκτρέπουν τα καθαρά αγαθά στις ελεγχόμενες περιοχές, αλλά εξακολουθούν να παράγουν βρώμικα προϊόντα που απλώς στέλνουν αλλού.
Η Ευρώπη μπορεί να προσελκύει πολλά λιπάσματα και αλουμίνιο χαμηλών εκπομπών άνθρακα, αλλά εφόσον υπάρχει αρκετή ζήτηση για λιπάσματα υψηλής περιεκτικότητας σε άνθρακα και αλουμίνιο αλλού, δεν θα αλλάξει πραγματικά τις παγκόσμιες εκπομπές, τις τιμές των εμπορευμάτων ή δεν θα βοηθήσει τις τοπικές βιομηχανίες όσο αναμενόταν.
Τρίτον, ο CBAM θα αυξήσει το κόστος ορισμένων εισαγόμενων αγαθών, αλλά η ΕΕ αποφάσισε να μην επιστρέφει φόρους για τα εξαγόμενα αγαθά. Αυτό μπορεί να είναι τόσο μια επιλογή πολιτικής όσο και μια εγγενής αδυναμία ενός CBAM, αλλά σημαίνει ότι οι ευρωπαίοι παραγωγοί θα εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν κλίσεις ανταγωνισμού όταν προσπαθούν να πουλήσουν τα προϊόντα τους εκτός Ευρώπης.
Τέταρτον, και εδώ είναι που τα πράγματα γίνονται πραγματικά περίπλοκα, ο CBAM θα μειώσει τους συνοριακούς φόρους άνθρακα στα εισαγόμενα αγαθά για να λογοδοτήσει τις τιμές άνθρακα στις χώρες προέλευσής τους. Με την πρώτη ματιά, αυτό ακούγεται δίκαιο και θετικό. Άλλες χώρες που εφαρμόζουν τιμές άνθρακα στις βιομηχανίες τους θα κάνουν καλό στον κόσμο και θα ανταμειφθούν (ή τουλάχιστον δεν θα τιμωρηθούν γι' αυτό) στην ευρωπαϊκή αγορά. Πράγματι, αυτό το κίνητρο για άλλες χώρες να συμμετάσχουν στη "λέσχη άνθρακα" των τιμών, έχει επισημανθεί ως σημαντικό εξωτερικό όφελος της πολιτικής CBAM.
Το "carbon club”
Το πρόβλημα είναι ότι, δεν υπάρχει καλό σχέδιο για τη διάκριση μεταξύ χωρών με ανώτατα όρια άνθρακα, φόρους άνθρακα και πρότυπα απόδοσης άνθρακα (ή πρότυπα έντασης).Αυτή η τρίτη ομάδα περιλαμβάνει την Κίνα η οποία είναι ένας σημαντικός παγκόσμιος εξαγωγέας.
Η πολυδιαφημισμένη κινεζική αγορά άνθρακα λειτουργεί ως εμπορεύσιμο πρότυπο απόδοσης (TPS), ένα πρότυπο που ρυθμίζει το ποσοστό εκπομπών άνθρακα των πηγών. Για παράδειγμα, στην ηλεκτρική ενέργεια ο κανονισμός στοχεύει σε έναν μέσο όρο του στόλου σε τόνους/MWh αντί να θέτει σταθερό ανώτατο όριο στους τόνους.
Όλες οι εταιρείες πρέπει να παραδίδουν άδειες που σχετίζονται με τις εκπομπές τους, αλλά θα τους χορηγούνται επίσης άδειες ανά μονάδα παραγωγής (π.χ. ανά MWh) βάσει ενός δείκτη αναφοράς. Οι επιχειρήσεις που είναι καθαρότερες από το σημείο αναφοράς θα λάβουν περισσότερα δικαιώματα σε δωρεάν κατανομή από όσα πρέπει να παραδοθούν για να πληρώσουν για τις μετρούμενες εκπομπές τους.
Ο αντίκτυπος των εμπορεύσιμων προτύπων απόδοσης (TPS) στα κίνητρα των ρυθμιζόμενων εταιρειών είναι πολύ διαφορετικός από ό,τι με ένα καθαρό ανώτατο όριο ή φόρο. Βασικά, ένα TPS μειώνει το κόστος εκείνων των παραγωγών που είναι καθαρότεροι από τον "μέσο όρο" - ή τεχνικά καθαρότεροι από το πρότυπο - και αυξάνει το κόστος όσων είναι πιο βρώμικα από το πρότυπο. Όσο υψηλότερη είναι η τιμή του άνθρακα, τόσο περισσότερο επιδοτεί εκείνα τα εργοστάσια που είναι καθαρότερα από το πρότυπο. Αυτό δεν είναι απαραίτητα το χειρότερο πράγμα από μόνο του, αν και οι περισσότεροι οικονομολόγοι προτιμούν ένα πιο παραδοσιακό ανώτατο όριο άνθρακα από τα πρότυπα έντασης. Οι Goulder et al, διαπίστωσαν ότι το κόστος μείωσης στο πλαίσιο του κινεζικού TPS θα ήταν περίπου 35% υψηλότερο από ό,τι στο πλαίσιο ενός συγκρίσιμου ανώτατου ορίου και προγράμματος εμπορίου.
Διαφορετικά συστήματα θα προκαλέσουν προβλήματα
Τα προβλήματα αναδύονται πραγματικά όταν τα δύο συστήματα αναμειγνύονται μεταξύ τους στο ανταγωνιστικό εμπόριο. Το Σχέδιο Καθαρής Ενέργειας (CPP) θα μπορούσε να είχε ως αποτέλεσμα ορισμένα κράτη με πρότυπα απόδοσης ("rate") να επιδοτούν αποτελεσματικά την παραγωγή ενέργειας από τις μονάδες φυσικού αερίου τους (ενώ τιμωρούν την παραγωγή από άνθρακα). Εάν αυτά τα κράτη ανταλλάσσουν ηλεκτρική ενέργεια με ένα κράτος με πιο συμβατικό ανώτατο όριο, οι εγκαταστάσεις στο κράτος με ανώτατο όριο θα ήταν σε διπλό μειονέκτημα. Τα εργοστάσιά τους φυσικού αερίου θα πλήρωναν μια τιμή άνθρακα, ενώ των ανταγωνιστών τους θα επιδοτηθούν.
Μια από τις άλλες ιδέες του εγγράφου ήταν ότι το CPP, επιτρέποντας στα κράτη την επιλογή των ανώτατων ορίων ή των προτύπων έντασης, θα μπορούσε να ωθήσει τα κράτη στο δεύτερο απλώς και μόνο λόγω των ανταγωνιστικών πλεονεκτημάτων που θα μπορούσε να τους δημιουργήσει.
Είναι εύκολο να φανταστεί κανείς ένα σενάριο όπως αυτό να εξελίσσεται από ένα CBAM που δεν κάνει σωστά τη διάκριση μεταξύ χωρών με συμβατικά ανώτατα όρια και εκείνων με πρότυπα έντασης. Σκεφτείτε δύο κινεζικές εγκαταστάσεις λιπασμάτων, το ένα χρησιμοποιεί φυσικό αέριο ως πρώτη ύλη και το άλλο χρησιμοποιεί άνθρακα. Εάν η Κίνα θέσει τα πρότυπα της κάπου μεταξύ των ποσοστών εκπομπών αυτών των δύο τεχνολογιών, το «καθαρό» λίπασμα στην Κίνα θα επιδοτηθεί σιωπηρά από το σύστημα τιμολόγησης άνθρακα της Κίνας - βασικά το βρώμικο εργοστάσιο λιπασμάτων στέλνει χρήματα στο καθαρότερο.
Εάν το βρώμικο λίπασμα κατευθυνόταν ούτως ή άλλως στην Ευρώπη, η επιβολή κόστους άνθρακα στο εργοστάσιο βρώμικων λιπασμάτων σε τοπικό επίπεδο δεν του κοστίζει τίποτα: θα έπρεπε να πληρώσει αυτό το κόστος στην ΕΕ ούτως ή άλλως και τώρα το τοπικό κόστος άνθρακα θα αντισταθμιστεί από τις πιστώσεις CBAM. Αλλά το τοπικό κόστος άνθρακα που πληρώνει η βρώμικη εταιρεία θα χρηματοδοτήσει περισσότερη παραγωγή λιπασμάτων από την καθαρότερη κινεζική εταιρεία. Με αυτόν τον τρόπο, η επιδότηση στην εταιρεία καθαρών λιπασμάτων, η οποία μπορεί στην πραγματικότητα να εξακολουθεί να είναι πιο βρώμικη από τη μέση ευρωπαϊκή επιχείρηση, υποστηρίζεται τουλάχιστον εν μέρει από το CBAM.
Υπάρχει καλύτερος τρόπος;
Για να συνοψίσουμε τις πιθανές “νάρκες ξηράς” στον τομέα του CBAM, έχουμε:
- Φορολόγηση του άνθρακα των εισαγόμενων εισροών σε τοπικούς παραγωγούς, αλλά όχι του άνθρακα των ίδιων εισροών, εάν εισάγονται ως τελικά προϊόντα.
-Κοκκώδης μέτρηση εκπομπών που δημιουργεί τρωτά σημεία στην αναδιάταξη.
- Καμία ελάφρυνση των τιμών του άνθρακα για τους τοπικούς παραγωγούς που πωλούν τα προϊόντα τους εκτός Ευρώπης.
- Οι προσπάθειες να ληφθεί υπόψη η τιμολόγηση του άνθρακα σε άλλες χώρες θα μπορούσαν να αποβούν μπούμερανγκ και τουλάχιστον εν μέρει να ανταμείψουν πηγές που στην πραγματικότητα επιδοτούνται από το σύστημα τιμολόγησης άνθρακα της τοπικής τους κυβέρνησης.
Αυτή η δυναμική των επιδοτήσεων θα μπορούσε να ωθήσει τις χώρες στην υιοθέτηση λιγότερο αποδοτικών τιμών άνθρακα τύπου TPS, αντί για περισσότερα συμβατικά ανώτατα όρια άνθρακα ή φόρους.
Ορισμένοι έχουν προτείνει αλλαγές στις λεπτομέρειες εφαρμογής του μηχανισμού CBAM, άλλοι μια εναλλακτική φόρμουλα για τον φόρο στα σύνορα. Υπάρχει τουλάχιστον ένα όργανο που αποφεύγει όλα αυτά τα προβλήματα. Παραδόξως, αυτό το μέσο είναι η κατανομή βάσει παραγωγής, το ίδιο το εργαλείο που καταργείται σταδιακά από την ΕΕ υπέρ του CBAM.
Υπάρχει ένα μεγάλο μειονέκτημα στο OBA. Κοστίζει χρήματα ή τουλάχιστον δεν συγκεντρώνει τόσα χρήματα όσο ένας φόρος προσαρμογής στα σύνορα. Επίσης, ενώ το OBA μπορεί να είναι μια κομψή λύση για τη διαρροή στη θεωρία, η εφαρμογή του σε μέρη όπως η ΕΕ και η Καλιφόρνια απέχει πολύ από το να είναι τέλεια. Υπάρχουν αρκετές βιομηχανίες που πιθανώς δεν αποτελούν πραγματική απειλή διαρροής και, επομένως, δεν έχουν κανένα επιτακτικό επιχείρημα για να λάβουν οφέλη από το OBA, που στην πραγματικότητα λαμβάνουν πολλά δικαιώματα. Ωστόσο, αντί να διορθώσει τα ελαττώματα στο σύστημα που ισχύει επί του παρόντος, η ΕΕ ξεκινά μια τολμηρή νέα κατεύθυνση.
Εάν δεν κινηθούν προσεκτικά, θα μπορούσε να γίνει μπούμερανγκ. Αλλά η ΕΕ αξίζει επαίνους για τη συνέχιση της προώθησης μιας από τις μεγαλύτερες αγορές άνθρακα στον κόσμο. Καμία χώρα, εμπορική περιοχή ή πολιτεία δεν θα μπορέσει να υποστεί έστω και μέτρια ζημιά στις τοπικές της βιομηχανίες, εάν αυτές οι βλάβες δεν θεωρηθούν ότι παράγουν απτά οφέλη στο παγκόσμιο κλίμα.
Ο James Bushnell είναι καθηγητής Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο της Καλιφόρνια στο Davis και γράφει για το Energy Institute στο Haas
www.worldenergynews.gr
